Теория государства
Шрифт:
Иными словами, Правительство может быть как «техническим» органом, исполняющим волю президента, так и органом «политическим», самостоятельно действующим в пределах, очерченных законами, подзаконными актами, а также договоренностями руководителей государства.
«Политическим» считалось правительство Евгения Примакова, сформированное в обстановке дефолта в 1998 г. (и отправленное в отставку в 1999 г. Накануне начала выборной кампании). Достаточно самостоятельными были премьеры Виктор Черномырдин (1992 – 1998 гг.) и Михаил Касьянов (2000 – 2004 гг.). Вообще же, сугубо «техническими» можно назвать только правительства Михаила Фрадкова (2004 – 2007 гг.) и Виктора Зубкова (2007 – 2008 гг.).
Принятию Конституции предшествовало противостояние между Борисом Ельциным и верховным советом в 1992 – 1993 гг. 21 сентября 1993 г. президент своим указом «прервал» деятельность съезда и верховного совета. Выступления Ельцинских противников (в том числе вооруженные) были подавлены [386] . Уже 12 декабря состоялось всенародное голосование по проекту Конституции и выборы депутатов государственной думы и совета Федерации.
Именно через всенародное голосование, а не референдум. Институт всенародного голосования специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона «О референдуме РСФСР» о принятии новой Конституции большинством от общего числа внесенных в списки избирателей. Хотя это оказалось излишним – явка составила 54,3 процента, а «за» было подано 56,6 процента голосов.
386
Ельцин возглавлял Верховный Совет до 1991 г., потом был избран президентом. После прекращения существования ссср в обстановке тяжелого социально-экономического кризиса он пошел на крайне непопулярные либеральные реформы. Непосредственно их разработкой и проведением занималась группа либеральных экономистов во главе с Егором Гайдаром. Они не имели никакого или почти никакого административного опыта. Поэтому реформы оказались куда более болезненными и куда менее эффективными, чем могли бы. Массовое недовольство деятельностью «гайдаровцев» ослабило позиции Ельцина. Центром консолидации его противников стал Верховный Совет, тогдашний председатель которого, Руслан Хасбулатов, претендовал на самостоятельную роль во власти. Депутаты пытались ограничить президентские полномочия, поднимали вопрос об отставке Ельцина. Тот, не желая уступать, в конце концов решился на чрезвычайные меры. Существуют разные точки зрения относительно того, действовал ли он в правовом поле или же «узурпировал» власть. Но в любом случае очевидно, что продолжение противостояния или тем более победа оппозиции как минимум существенно бы затянули процесс восстановления Российского государства. Пожалуй, Ельцин проявил себя «стихийным шмиттианцем» (и «суверенным диктатором»).
Конституция писалась непосредственно под Ельцина. Однако потенциал института президента длительное время оставался «недореализованным». Из-за своей низкой популярности Ельцину нередко приходилось идти на сомнительные политические уступки оппозиции, региональным главам, крупному бизнесу. Особенно рельефно это проявилось во время президентских выборов 1996 г., тогда влиятельной политической силой себя заявила «семибанкирщина» [387] и т. д.
387
Коалиция крупных предпринимателей, в основном банкиров, в начале 1990-х гг. Сделавших состояния за счет близости к власти, – Борис Березовский, Владимир Виноградов, Владимир Гусинский, Владимир Потанин (Михаил Прохоров), Александр Смоленский, Михаил Фридман (Петр Авен и др.), Михаил Ходорковский, – была образована для поддержки Ельцина, хотя изначально некоторые ее будущие участники склонялись к союзу с его соперником, лидером коммунистов Геннадием Зюгановым. После выборов коалиция распалась. Некоторые «семибанкирщики» получили возможность на предельно льготных условиях приватизировать государственные активы («Норильский никель» и др.). Начиная с 1997 г. между бывшими союзниками не раз вспыхивали так называемые олигархические войны.
К 2010 г. Из участников «семибанкирщины» в олигархате сохранились только Фридман (с Авеном и др.) и Потанин (с Прохоровым), принявшие новые правила игры (Березовский и Гусинский изгнаны из страны, Виноградов разорился еще в конце 1990-х, а в 2008 г. Умер, Смоленский также разорился, Ходорковский, выступивший против власти, осужден за многочисленные экономические преступления).
По-настоящему президентским государством Россия стала лишь при Владимире Путине, добившемся не только четкого исполнения и соблюдения конституционных норм, но и законодательного расширения президентских полномочий. Помимо прочего главы регионов теперь не избираются на прямых выборах, а назначаются парламентами по представлению президента. (Кроме того, им назначаются все руководители в системе Министерства внутренних дел, включая министров внутренних дел, начальников главных управлений и управлений внутренних дел по субъектам Федерации.)
5.
С точки зрения устройства наше государство несомненно относится к централизованным федерациям. Такой вывод позволяют сделать положения Конституции, устанавливающие: 1) единство правового пространства (ч. 2 ст. 4); 2) единство экономического пространства (ч. 1 ст. 8); 3) единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); 4) единую систему исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам ее совместного ведения с регионами (ч. 2 ст. 77) и др.
Вернемся немного назад. В 1991 г. Автономные республики стали именоваться просто республиками. Федеративным договором 1992 г. края, области, Москва и Санкт-Петербург, автономные областиь и округа были наделены статусом субъектов Федерации. Однако по сравнению с республиками им предоставили существенно меньшую самостоятельность. Республиканская государственность не вызывала сомнений, относительно остальных уместно было говорить о квазигосударственной автономии.
Конституция произвела статусное выравнивание. За всеми регионами закреплен единый статус субъектов Федерации: они все равноправны в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5) и все равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Правда, за республиками все же сохранены некоторые специальные права, дополняющие статус субъектов Федерации. [388]
388
В частности, они могут называться «государствами» (ч. 2 ст. 5). Это положение уместно толковать как декларацию, не порождающую правовых последствий. С государственно-правовой точки зрения все республики, как и края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, – государственные образования, а не государства. Называться же можно как угодно. Бавария, Саксония и Тюрингия официально именуются «свободными государствами» (Freistaat Bayern, Freistaat Sachsen и Freistaat Th"uringen). Но никто их государствами не считает. Как и провинцию Свободное государство (Free State) Южно-Африканской Республики.
Но главное, разумеется, не это. В конституционные перечни предметов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и регионов включены все мало-мальски важные вопросы. А на законодательном уровне закреплены достаточно широкие права центральной власти по вмешательству в дела регионов, включая право отрешать глав субъектов Федерации и распускать их парламенты.
С 1991 г. На прямых выборах избирались президенты российских республик, а также мэры Москвы и Ленинграда (Санкт-Петербурга), которые до 1992 г. Не имели статуса субъектов Федерации. Вскоре после прекращения существования ссср Верховным Советом было принято решение провести повсеместные выборы глав регионов, но Ельцин вначале добился у Съезда введения 13-месячного моратория на проведение выборов любого уровня (кроме уже назначенных президентских выборов в республиках), а затем рекомендации отложить все выборы до 1995 г.
В 1991 – 1993 гг. Любых глав (кроме республиканских президентов) назначал президент. Хотя в 1993 г. Несколько «русских» регионов все же смогли провести выборы в «индивидуальном» порядке. После принятия Конституции Ельцин указом уравнял избранных глав и своих назначенцев и установил, что впредь будет назначать и отрешать всех глав (кроме республиканских), пока иной порядок не установит законодатель. В 1994 – 1995 гг., впрочем, продолжилась практика «индивидуальных» выборов.
Принятый в конце 1995 г. Закон о порядке формирования Совета Федерации закрепил, что, во-первых, главы исполнительной власти регионов автоматически приобретают статус федеральных парламентариев, во-вторых, все они должны быть выборными и выборы следует провести до декабря 1996 г. Последнее требование так и не было полностью выполнено (Дагестан до 2005 г. Возглавлял председатель Государственного совета, избиравшийся Конституционным Собранием и т. д.).
В 1990-е гг. Из-за слабости федеральной власти, слабости непосредственно президентской власти, обусловленной рядом объективных и субъективных причин, а также остаточных представлений о некоей особой роли республик (несмотря на конституционные нормы о равноправии всех субъектов Федерации) Россия фактически превращалась в децентрализованную федерацию. Главы регионов, особенно после того как они стали выборными и были введены в совет Федерации, зачастую присваивали федеральные полномочия, инициировали принятие правовых актов, вторгавшихся в компетенцию Центра, противоречивших Конституции и российским законам и т. д.
Начиная с 2000 г. Путин и его команда последовательно ре-ализовывали Конституцию, совершенствовали и реформировали федеративные институты в централизаторском ключе. В итоге они сделали Россию полноценной централизованной федерацией. Можно напомнить здесь и об учреждении федеральных округов и должностей полномочных представителей президента в федеральных округах в 2000 г., и о введении порядка (пусть и довольно сложного) отрешения президентом региональных глав от должности в том же 2000 г., и о замене прямых выборов глав их назначением парламентами по представлению президента (и упрощении порядка отрешения глав) в 2004 г.
6.
Победа Ельцина в 1993 г. На первый взгляд создала условия для установления соревновательного либо консенсусного демократическо-автократического режима. По факту же в 1990-е гг. В России сложилась идеальная соревновательная олигархия. Во-первых, Ельцин не стал полноценным автократом, его личная власть была очень слабой. Во-вторых, демократические институты и практики, несмотря на их активное внедрение и применение, в действительности не обеспечивали зависимости власти от нации. Ни о каком национальном ценностном консенсусе и «implementation of popular will» говорить не приходилось. Все 1990-е гг. Власть и нация были антагонистичны друг другу. По большому счету, власть никто не считал «своей», кроме довольно узкой прослойки политиков, высших чиновников и связанных с ними предпринимателей, интеллектуалов, деятелей культуры, а также бывших «демократов» (к концу 1990-х их стали называть «либералами»). Тогдашняя российская «демократия» совершенно не «маскировала» олигархию, скорее, наоборот. Более того, многие олигархи, в частности крупные предприниматели-плутократы, вели себя предельно безответственно, настойчиво демонстрировали публике свое могущество, провоцируя сильнейшее раздражение. Попытки выстраивания политического режима на соревновательных началах по западным образцам (с многопартийностью, медиакратией и др.) в условиях не просто отсутствия традиции публичной политической конкуренции, а несовместимости отечественной политической культуры и публичной соревновательности, как и следовало ожидать, только усугубили негативные по следствия.